samedi 9 novembre 2019

L’autonomie des universités au secours de la gratuité du SUP ?



Et si la pseudo « autonomie » qui a plongé les universités françaises dans la crise se retournait contre ses auteurs ? Si les colifichets du « Nouveau Management Public », ces RCE, RGPD, LOLF, RIFSEEP, GBCP et autres acronymes avec leur cortège de cabinets, d’auditeurs, d’inspecteurs, d’experts en « conduite du changement » et de chargés de mission, version contemporaine des sangsues des bons docteurs du néo-libéralisme, si ces pesanteurs technocratiques faites « d’indicateurs de performances » et de « contrats d’objectifs et de moyens » permettaient aux étudiants étrangers, mais aussi français, de donner un coup d’arrêt à la marchandisation de l’enseignement supérieur public et à l’augmentation des frais d’inscription ?

Modicité intrinsèque

Après la décision du conseil constitutionnel d’autoriser la perception de droits d’inscription « modiques », nonobstant les termes pourtant explicites du préambule de la constitution de 1946 consacrant le principe de gratuité, la ministre prétend qu’il n’en est rien, que rien ne change. À propos de la bien mal nommée « Stratégie Bienvenue en France », elle affirme que des droits d’inscription de 2.770€ en licence et 3.770€ en master seraient « modiques » en comparaison du coût des formations qui serait, en moyenne, de 11.670 € dans le supérieur (MESRI, Repères et références statistiques 2019, p.332). On ne peut que lui donner tort. Le Conseil constitutionnel est très clair : la modicité renvoie à des droits « intrinsèquement peu élevés » (C. constit., Commentaire de la décision n°2019-809 QPC du 11 oct. 2019, p.15). Le caractère modique s’apprécie donc dans l’absolu.
Si la notion peut paraître « impressionniste » à certains (J. Turot, J. Jeausserand, T. Audouard, Rev. Dt Fiscal, n°47, 20 nov. 2014, p. 7), depuis Mireille Delmas-Marty on sait que le flou du droit « ordonne le multiple » et permet d’adapter la réponse légale autour d’une référence commune (M. Delmas-Marty, Le Flou du Droit, PUF, 1986). Et la jurisprudence du Conseil d’État est là pour le rappeler. La notion de modicité est déjà largement présente dans les décisions de la Haute Juridiction, que ce soit en matière de bail emphytéotique, de droit des étrangers ou même de droit de chasse ou d’élevage de chevaux. Dans tous ces contentieux, une somme modique est une somme d’un montant très faible, qui n’a pas d’incidence sur la situation économique du débiteur ; elle est anecdotique. Pour les personnes physiques, elle est de l’ordre de quelques dizaines d’euros, rarement plus d’une centaine, jamais plusieurs milliers.

Dans le contentieux des comptes de campagnes électorales par exemple, le Conseil d’État considère comme modiques des erreurs portant sur 77 € (CE n°395544, 20 juin 2016), 95 € (CE n°395373, 19 juill. 2016), 150 € de dépenses et 132,76 € de recettes (CE n°355048, 12 février 2013). À l’inverse il considère comme n’étant pas modiques deux sommes de 4.570 € et 22.852 € (CE n°341734, 17 nov. 2010), mais aussi une somme de 756 € (CE n°387159, 27 juillet 2015). Pour les personnes morales, les sommes peuvent être plus élevées et l’appréciation n’est plus intrinsèque mais proportionnée à la situation économique de la personne morale. 50 € pour inscrire un cheval au stud-book du selle français est un droit modique qui ne modifie pas les conditions d’exploitation économique d’un élevage de pur-sang (CE n°327003, 25 mai 2009 et CE n°327002, 5 mai 2010). Une condamnation à payer 8.000 € est modique au regard du budget communal qui dépasse 115 millions d’euros (CE n°334538, 16 juin 2010). Plutôt qu’en mentionnant un montant donné, le Conseil d’État définit parfois la modicité par un pourcentage infime. Un montant inférieur à 1% du gain retiré est modique (CE n°365573, 26 sept. 2014), une contribution à hauteur de 2% du montant total de la politique du logement est modique (CE, Rapport public 2009, p. 166).

Au regard de ces critères, des droits d’inscription de 2.770 € ou 3.770 € n’ont rien de modiques. Et la question ne se limite pas aux droits perçus dans le cadre de « Bienvenue en France ». 1% du coût d’une formation, nous allons y venir, c’est moins de 100 € et même beaucoup moins ; de l’ordre de 20 à 30 €. 170 € d’inscription en licence auxquels s’ajoutent 91€ de CVEC, ce n’est pas « modique » au sens jusqu’ici retenu par le Conseil d’État. Et que dire de l’inscription en master qui revient à 334 €, en doctorat (471 €) ou dans les écoles d’ingénieurs publiques dont les droits peuvent aujourd’hui atteindre 2.500€. Sauf à trahir la jurisprudence, c’est l’ensemble des droits d’inscription dans l’enseignement supérieur public qui contrevient au principe de gratuité tempérée tolérée par le conseil constitutionnel.

Modicité relative

Pour contourner les critères posés par le Conseil, la ministre cherche à imposer une appréciation relative de la modicité. Mais là encore, son optimisme délétère ne peut convaincre. Pour sa communication, la ministre se réfère à un coût moyen des formations calculé de façon très grossière. Tous les militants d’une marchandisation de l’enseignement supérieur procèdent d’ailleurs de même. Ainsi MM. Gary-Bobo et Trannoy, qui ont connu leur heure de gloire avec les Macronleaks, déroulent-ils leur idéologie en se fondant sur ce coût moyen des formations (R. Gary-Bobo, A. Trannoy, La crise du financement des universités françaises: Impôt sur le revenu des anciens étudiants ou prêt à remboursement contingent ?, 2015, p. 2 ; R. Gary-Bobo, A. Trannoy, Faut-il augmenter les droits d'inscription à l'université ?, Rev. Fr. d’économie, n°3, vol. XIX, 2005, p. 229). En réalité, ce chiffre agrège l’ensemble des coûts de l’enseignement public et privé, y compris en apprentissage, et ne reflète pas l’extrême disparité qui existe entre les filières. Or, et c’est le second artifice du raisonnement de la ministre, le conseil constitutionnel ne renvoie pas à un coût moyen, mais à une éventuelle corrélation avec les coûts de formation pour l’étudiant (C. constit. Commentaire précité, p. 15). Et c’est là que les vices et les manies du Nouveau Management Public viennent à notre aide.

Parce qu’il faut « évaluer », « optimiser », « réguler », tous les établissements d’enseignement supérieur disposent d’une évaluation de leurs coûts par formation. Deux méthodes sont généralement retenues, celle des coûts directs et celle des coûts complets. L’Inspection Générale de l'Éducation, du Sport et de la Recherche, ex IGAENR, a ainsi évalué le coût des formations des multiples universités en difficulté qu’elle a « audité », terme pudique désignant les coupes claires dans la formation et la recherche. Sous l’impulsion de leurs présidents pleins de zèle, les universités elles-mêmes sont fières de leur capacité à évaluer leurs coûts de formation et s’en vantent lors des multiples « évaluations » vides de sens.

Grâce à eux, on apprend qu’à Lille, l’université a créé un « simulateur de coût de formation », qu’à Rennes ou à Marseille on se fait fort d’estimer les coûts de formation et que l’UNISTRA, l’université de Strasbourg, « connaît dans les moindres détails le coût complet de son offre de formation (hors domaine de santé) au niveau de l’établissement mais aussi par domaine de formation, composante, diplôme, étape, unité d’enseignement, élément pédagogique » (IGAENR, rapport n°2014-035, p.64). Dans toutes ces universités, les coûts calculés sont bien loin des 11.670€ brandis par la ministre. À l’UNISTRA, une formation en IUT coûte 9.294 €, mais dans le domaine Droit Économie Gestion, le coût descend à 2.402€. La Cour des comptes confirme ces chiffres citant « une université » dans laquelle le coût d’un étudiant est de 2.736 € en Sciences Humaines et Sociales, 5.121€ en Mathématiques et technologie de l’information et de la communication, ingénierie et systèmes, 8.828€ en « sciences de la matière et de la terre et de l’univers » (C. comptes, Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur public, Communication à la commission des finances de l’Assemblée Nationale, nov. 2018, note 28, p. 27). Les données sont plus caricaturales encore à l’université d’Avignon où la dépense directe par étudiant n’est que de 950€ en Droit, Économie, Gestion (IGAENR précité, p. 34).

Le ministère lui-même a créé au sein de la Direction Générale de l’Enseignement Supérieur et de l’Insertion Professionnelle un groupe de travail pour définir les modes de calcul des coûts de formation ( J.-S. Boiteau, C. Jameux, Le projet de connaissance des coûts des activités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche : retour d’expérience, Recherches en sciences de gestion, ISEOR, 2019, 4, 127, p. 215 et s.). Il n’hésite pas à transmettre à la Cour des comptes un « exemple » de coût par étudiant pour un établissement. Si un DUT en Sciences du vivant coûte 20.266 €, la licence en Sciences humaines et sociales coûte 2.736 €, moins que les 2.770+91 € réclamés aux étudiants étrangers hors UE (C. des comptes, précité, p. 154). Or, plus de la moitié des étudiants étrangers sont inscrits dans les domaines DEG et SHS des universités (Campus France, Chiffres clés 2019, p. 48).

Quand la ministre prétend que les droits restent modiques, elle ment. Non seulement les droits ne sont pas « modiques », mais ils peuvent représenter 115% du coût de la formation à l’UNISTRA, et même jusqu’à 2 fois le coût réel de la formation à l’université d’Avignon et cela pour la moitié des étudiants étrangers. Bienvenue en France !

Droits proportionnés : toujours modiques !

Certes, le conseil constitutionnel admet que les droits puissent varier en fonction de la situation financière des étudiants, mais cette faculté se heurte à une double limite. La première a été soulignée par la Cour des comptes : ces dispositifs coûtent très cher et ne sont pas reproductibles. À Sciences Po le coût de gestion des droits « modulés » est de 880.000€ pour 10.327 étudiants, une charge rédhibitoire pour bien des établissements (C. des comptes, précité, p. 37). Mais surtout, et c’est la seconde limite, le conseil constitutionnel indique que la variation ne peut se faire que pour des droits qui restent intrinsèquement modiques.

Des droits de plusieurs milliers d’euros ne sont pas intrinsèquement modiques, et même appréciés de façon relative ils ne le sont pas. Là encore, ce sont les technocrates du Nouveau Management Public qui nous permettent de le démontrer. Paris Dauphine annonce des droits pouvant aller jusqu’à 6.160€ en master ce qui n’a rien d’intrinsèquement modique et correspond en outre à près de la moitié du coût de formation revendiqué par l’établissement (Cour des comptes, précité, pp. 33, 155). Dans un rapport du HCERES, Sciences Po précise, pour sa part, que le coût d’un étudiant en collège universitaire est de 17.532 € et celui d’un étudiant en master de 17.281€, 24.000€ pour le master journalisme (HCERES, rapport d’évaluation de SciencePo, déc. 2018, p. 22). En prévoyant que les droits d’inscription progressifs peuvent atteindre 10.370 € en collège et 14.270€ en master, cela signifie que l’Institut de la rue Saint-Guillaume fait peser sur les étudiants jusqu’à 60%, voire 83% en master, des coûts de formation. Même en retenant le coût moyen effectivement payé par les étudiants selon l’Institut (4.560€ en collège, 5.850€ en master) on est encore bien loin d’une somme intrinsèquement ou relativement modique puisque les étudiants financent entre ¼ et 1/3 du coût de leur formation. Et que dire des DU et autres certificats, de langues notamment, ou des diplômes que les « universités expérimentales » et les EUR s’apprêtent à lancer, dont les étudiants devront payer la totalité du coût parfois majorée d’une marge bénéficiaire ?

Effrayé peut-être par son audace, le Conseil constitutionnel indique dans le commentaire de sa décision qu’il « n’appartenait pas au Conseil de se prononcer sur une distinction possible entre diplômes d’État et diplômes d’établissement ». Est-ce à dire que ce n’était pas l’objet de la QPC ou qu’une nouvelle entorse peut être faite au principe constitutionnel de gratuité en le limitant aux seuls diplômes d’État ? Ce serait une forme de prime au vice et la condamnation des diplômes d’État.

Le combat est loin d’être gagné. De tout cela, de ces mensonges de la ministre, de ce silence des présidents d’universités, il faudra convaincre un Conseil d’État toujours prompt à sauver le gouvernement. Pour y parvenir, il y a ce que la technocratie du Nouveau Management Public a rendu accessible, ces données que je mentionne ici, et puis il y a ce qui peut l’être. La Commission d’Accès aux Documents Administratifs a rappelé dans un avis de 2013 que « de manière générale, les rapports d'inspection ou d'évaluation constituent des documents administratifs communicables de plein droit à toute personne qui en fait la demande » (CADA, avis 20133519, 10 oct. 2013). L’étudiant, français, européen ou étranger, qui voudra contester le montant des droits qui lui sont imposés aura donc tout intérêt à demander à l’université, à l’IGAENR ou plus simplement au ministère, le coût réel de sa formation. Quant au gouvernement, il est temps qu’à l’image d’autres puissances scientifiques comme l’Allemagne ou la Chine, il garantisse aux universités le financement de ce Devoir de l’État, pour reprendre les termes du préambule de 1946. Dans le cas contraire il risque d’ouvrir un autre contentieux inédit.

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